Extrait du rapport "Par ailleurs, le cinéma est un divertissement...
propositions pour le soutien à l’action culturelle dans le domaine du cinéma"
| Alain Auclaire Novembre 2008 |
Proposition n°3 : Pour 2009 :
- Doter les lignes budgétaires du ministère de la culture destinées à l’éducation au cinéma sur la base des crédits répartis en 2007.
- Reconduire la dotation affectée en 2008 par le CNC au financement des festivals.
Proposition n°4 : Pour la période 2009/2011, réévaluer les crédits affectés à l’éducation au cinéma au moins au même rythme que le développement des trois dispositifs.
Proposition n°5 : Mettre en œuvre entre le ministère de la culture et le CNC des procédures de coordination renforcées des services centraux et de ceux-ci avec les directions régionales.
Au sein du budget du ministère, trois programmes "LOLF" incluent des crédits destinés à des actions intéressant le cinéma : le programme 131 (Création), le programme 224 (Transmission des savoirs et démocratisation de la culture), et le programme 175 (Patrimoines). Ce dernier comporte des crédits, d’ailleurs en forte croissance ces dernières années, consacrés à la conservation des archives cinématographiques et aux subventions de fonctionnement à «La Cinémathèque française» et aux cinémathèques régionales et n’a donc pas lieu d’être examiné au titre de la présente mission.
On sait que par ailleurs l'essentiel des interventions de l'État en faveur du cinéma et de l'audiovisuel est retracé dans les programmes 711 et 712, relatifs respectivement aux «industries cinématographiques» et aux «industries audiovisuelles», qui correspondent aux opérations du compte d'affectation spéciale «Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale», dont le CNC est l'opérateur. L’augmentation des crédits disponibles grâce aux nouvelles ressources du CNC a été principalement affectée à des mesures de soutien sélectif aux différents secteurs d’activité du cinéma. Le CNC apporte ainsi une aide financière à plus d’une centaine d’organismes ou d’associations, qu’il s’agisse d’institutions à vocation professionnelle ou de manifestations culturelles comme les festivals. Toutefois, en ce qui concerne l'éducation au cinéma, seules les dépenses de tirages de copies sont financées sur le compte de soutien.
Les crédits affectés par le ministère à des opérations portant sur le cinéma dans le cadre des programmes 131 et 224 sont pour l'essentiel déconcentrés auprès des DRAC, selon les procédures habituelles de gestion du budget de l’État. Il est à noter que si le CNC est appelé à participer aux réunions de programmation budgétaire où il peut faire entendre ses préoccupations, il ne dispose d'aucun pouvoir de décision sur ces crédits, ni au niveau central, ni au niveau régional.
Les décisions de répartition de crédits prises à l'automne 2007 au niveau du ministère puis par les DRAC se sont traduites pour les associations et les manifestations du secteur cinématographique par des réductions de moyens qui les ont conduit à élever une vive protestation aux niveaux national et régional. Des crédits complémentaires provenant d’autres lignes du budget du ministère ont permis d'abonder dès le début de la gestion 2008, de manière «fléchée», les programmes en cause. De son côté, le CNC a pris en charge directement 29 festivals que les DRAC n'étaient plus en mesure de soutenir dans le cadre des crédits qui leur avaient été délégués, ou dont les caractéristiques justifiaient qu’ils soient traités au niveau national. Ce faisant a été opérée une «reconcentration» de ces interventions. Au terme de ces opérations, on se trouve devant un système opaque pour les non-spécialistes, et peu orthodoxe au regard des règles d'organisation de l'administration et des nouvelles procédures budgétaires. Cette situation est une source d'inquiétude pour les opérateurs. Au total, après correction des prévisions initiales, les dotations pour 2008 se présentent comme suit, pour autant qu'il ait été possible de récapituler l’ensemble des décisions successives de répartition de crédits :
Programme 131
Au titre de l'action 4 de ce programme (économie des professions et industries culturelles), sont soutenues des manifestations d'animation cinématographiques (en général intitulées festivals), des associations régionales ou locales qui participent à des activités de diffusion comme aux dispositifs d'éducation à l'image, ainsi que certaines opérations d'aide à la création et à la diffusion multimédia. Le montant unitaire des subventions est le plus souvent modeste et ne dépasse que rarement 20.000 €. Mais ces contributions ont aussi pour effet d'attester de la qualité des projets, telle qu’elle est évaluée par les services du ministère, condition souvent nécessaire pour l’intervention des partenaires financiers locaux. En 2008, plus de 150 opérations ont bénéficié de ces crédits dans l'ensemble des régions.
En valeur absolue, la réduction des crédits par rapport à l’année précédente est de l'ordre de 577.000 €. Ce chiffre peut sembler modeste si on le rapporte au plan national ; mais en raison du volume relativement limité des dotations de chaque région, il peut représenter dans certains cas la perte de moyens essentiels pour un opérateur local. Certains d'entre eux ne doivent pas seulement résoudre un problème d'économie de gestion, mais préserver la pérennité de leur action.
De plus, du fait de l’intervention du CNC, certaines DRAC se trouvent en quelque sorte dessaisies de leurs dossiers les plus importants. Elles risquent ainsi de perdre une part de leur crédibilité dans le dialogue avec les collectivités. Leurs responsables, Directeurs régionaux et conseillers cinéma, sont alors portés à s’interroger sur la place qu'il leur faut accorder au cinéma dans la hiérarchie de leurs activités. On ne saurait donc sous-estimer la portée des dispositions budgétaires arrêtées en 2008 pour la poursuite d'une politique du cinéma en région de la part du ministère.
Programme 224
Plusieurs actions de ce programme portent en partie sur le cinéma. Mais on retiendra ici celles qui intéressent l'aide aux associations et aux manifestations culturelles, et l'aide aux opérations d'éducation au cinéma :
- Action 2 (soutien à l'éducation artistique et culturelle) : 3.520.345 €.
- Action 4 (actions en faveur de l'accès à la culture) : 1.761.378 €.
L'examen de la répartition des subventions par région montre des disparités importantes entre régions. Les crédits affectés à l'éducation à l'image (dispositifs d'éducation au cinéma inclus dans la catégorie «programmes de sensibilisation», pôles régionaux) représentaient en 2006 environ 8 % des crédits de l'ensemble du programme 224. Cette proportion parait modeste si on la rapproche des effectifs d'élèves des différents cycles touchés par les trois dispositifs. On peut faire l’hypothèse que ces actions pâtissent de leur caractère mixte, culturel en même temps que commercial, et du fait que leur financement est supposé pouvoir être complété par le CNC.
Les conclusions à tirer de cette situation sont de deux ordres et portent sur le montant des crédits mais aussi sur la méthodologie.
Sur le premier point, il convient de rétablir la continuité des opérations en inscrivant pour 2009 des crédits d'aide à l'animation et aux actions d'éducation au moins comparables à ceux qui ont été engagés en 2007. Dans une conjoncture d'économie budgétaire, une telle mesure ne peut résulter que de redéploiements internes aux programmes 131 et 224. Il est à noter que ces redéploiements, s’ils sont possibles, ne portent que sur un montant relativement modeste au niveau national, de moins de 1 million d'euros.
En second lieu, il est nécessaire d'établir un nouveau processus de répartition et d'arbitrage des crédits, lorsque les opérations font l'objet de financements mixtes budget du ministère/budget du CNC. Ainsi qu'on l'a vu pour les budgets 2008, à défaut d'une étroite concertation entre les services, il revient au cabinet de procéder après coup à des corrections qui placent l'administration en porte-à-faux et laissent les bénéficiaires insatisfaits.
